证券杠杆融资怎么操作 关于“美国优先投资政策”总统备忘录的几个重要问题

发布日期：2025-02-25 22:48    点击次数：59

1、总统备忘录是什么证券杠杆融资怎么操作，法律效力有多强？

简言之，总统备忘录的法律效力和总统行政令（这个大家更熟悉）是一样的，财政部等联邦政府部门有法律上的义务去执行，不照办是可以被炒鱿鱼的。

鲁比奥有次接受采访被问了个问题：当国务卿有几天了，觉得本届政府和拜登政府比最大的特点是啥？鲁回答说：“就是什么事说干就干，特别快”。

之所以快，是因为特朗普特别擅长使用总统的行政权力，比如行政令。总统备忘录比行政令还要快，效力一样的，但制定程序更灵活。底下人写了，总统签个字，发个函给相关的联邦部门就生效，不用像行政令，还得列明具体法律依据，遵守特定格式或编号规则，还得拿到白宫管理和预算办公室协调各部门意见、审核合法性，还得在总统签署后正式提交登记、依据《联邦登记法》在联邦公报发布......

当然，为执行总统备忘录，领了任务回去的联邦各部门要去制定法规或其他政策，有的可能涉及要修法，走标准的联邦法规立法程序，这个一两年也说不定。此外，国会和法院都有权审查总统备忘录的合法性。历史上国会曾通过立法明确撤销过一些备忘录，利用自己掌控联邦拨款法案的“钱袋子”权力，让政府没钱执行总统备忘录的事，也不新鲜。法院则会重点审查备忘录是不是构成“行政越权”或违宪，也曾判定过一些备忘录无效。

2、对中概股公司有什么影响？

备忘录提出的政策举措和中概股有关的，主要是以下四点：

（1）确定中概股公司是不是严格执行了《外国公司问责法》要求的财务审计标准。

2020年4月瑞幸财务造假丑闻，促使美国国会闪电通过《外国公司问责法》，特朗普在下台前一个月把它签了。根据该法，所有中概股公司必须接受PCAOB的审计，包括检查其审计底稿，连续三年不让查就得退市。拜登任内，中美经过艰苦谈判，最终在2022年由中国证监会、财政部和PCAOB签署了跨境审计监管合作协议。PCAOB当年9月起派检查人员前往香港，现场检查阿里巴巴、百胜中国等中概股公司审计底稿，后来宣布首次成功获取并检查了中国公司完整审计底稿，并确认没有发现特别大的问题，也没受到中方干预或删改。此后，该问题逐渐淡出中美关系。

备忘录重提在美上市公司财务审计问题，要求美国证券交易委员会（SEC）及PCAOB“适时接洽”（engage as appropriate），背后动机不明。比较担心的是，中美跨境审计协议是拜登和中方谈出来的，按特朗普的风格有可能不认，或故意拿这个和中方讨价还价。例如，根据中国财政部《会计师事务所监督检查办法》（2012年修订）等相关规定，外国会计师事务所目前还不能直接为在美上市的中概股公司提供审计服务，而是得和毕马威中（中国）等本地会计事务所合作。特朗普政府完全可以说这不行，你得修改法律，允许外国会计师事务所直接审计，不行就开干。这样一来，跨境审计协议可能要重新谈，中概股及境内拟赴美上市的公司又会面临很多不确定性。

（2）审查中国公司利用可变利益实体（VIE）及子公司结构在美国交易所上市，并调查相关欺诈行为。

SEC一直担心VIE结构存在投资者保护、透明度不足等风险，并多次呼吁限制使用VIE结构公司在美上市，但它没有立法权，只能执行现有证券法规，因此只是加强了审查，要求此类公司在招股说明书（Prospectus）、10-K年报、20-F报表等文件中披露更详细的风险信息。

备忘录强调要关注VIE结构公司的“欺诈行为”，并指示司法部长与联邦调查局局长协调，就目前在美国交易所上市的所有外国对手企业的审计情况、企业监管及涉嫌刑事或民事“欺诈行为”所构成的风险提供书面建议。从让司法部和FBI干这个事来看，能看出这条的题眼在“欺诈行为”，对要赴美上市的中国VIE结构公司具有较大的威慑性，同时也会增加在美存量中概股公司的不安全感。

（3）根据 1974 年《员工退休收入保障法》的要求，恢复最高的受托责任标准，确保美国养老金不会投资中概股公司。

关于是否允许美国养老金投资中国，美国国内争议颇大。华尔街和加州等一些州政府支持，认为能带来收益，政府应该允许，不要过度干预。但对华鹰派则认为这属于拿美国人养老的钱资敌，不可接受。特朗普第一任期时，美国政府基金“联邦雇员退休储蓄基金”（TSP）曾打算投资包含中企的MSCI指数基金，被特朗普政府叫停。拜登时期，反向投资审查规则禁止养老金投资中国，但仅限于先进半导体、量子计算、前沿人工智能产业；国会也曾推动多个禁止养老金对华投资的法案，却无一成法，所以美国目前没有全面的养老金投资禁令。

1974年《员工退休收入保障法》要求管理美国养老金的受托人以“最高受托责任标准”（Highest Fiduciary Standard）行事。备忘录要求“恢复”(restore) 这个标准，言下之意似乎是觉得拜登时期对养老金投资中国管得太松了。本届政府在界定较为模糊的“最高受托责任标准”上做文章，以中国的监管透明度、会计审计障碍、政府政策干预、军民融合等为借口禁止养老金对华投资，可能性是有的。

（4）释放了扩张反向投资审查的强烈信号。

限制或禁止对华投资的技术领域不再限于先进半导体、量子计算和前沿人工智能，而是增加了生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能及“其他与中国国家军民融合战略相关的领域”。公开市场交易的证券，拜登时期的反向投资审查是豁免的，但本备忘录明确表示要限制，这是否意味着美国人以后不能自由购买中概股公司的股票和证券呢？已经买了的是不是要限期卖掉呢？2020年时，特朗普签发第13959号行政令，曾经禁止美国人购买上了CCMC清单的“中国共产党军工企业”公开交易的证券，而且还要求已经买了要限期卖掉。

对备忘录提到的绝大多数高科技领域，相信现在应该既没有很多在美国上市的中国公司，也没有多少中国公司打算去美国上市。这些领域的地缘政治风险大家不难评估，知道未来分裂成中美两个阵营是不可避免的趋势，没人敢去冒这个险。理论上，只要限制范围局限在这些领域，对我们来说可能无所谓，但备忘录提到的两个领域令人很关注：

首先是“先进制造”（advanced manufacturing），这个概念太宽了，美国国家科学基金会给的定义是：“一系列活动，这些活动：（a）依赖于信息、自动化、计算、软件、传感和网络的运用与协调；和 / 或（b）利用由物理科学和生物科学所带来的前沿材料和新兴能力，例如纳米技术、化学和生物学。这既包括制造现有产品的新方法，尤其还包括利用新的先进技术来制造新产品”。美国国家标准与技术研究院的定义是：“利用创新技术来制造现有产品以及创造新产品”。

美国白宫科技政策办公室（OSTP）和国家科学技术委员会（NSTC）2022年发布的《国家先进制造业战略》，把“先进制造”定义为：“对制造现有产品的改良方法进行创新，以及利用先进技术生产新产品”。由于OSTP是备忘录明确的主责部门之一，似乎有理由认为这个定义更具参考价值。

综合这些美国不同机构的定义来看，“先进制造”的范围涵盖智能制造（数字化/网络化制造）、增材制造（3D打印)、生物制造（生物技术与制造的融合)、半导体/微电子制造等多个方向，以及先进自动化与机器人、新材料及工艺、可持续清洁制造等细分领域。

另一个模糊不清的概念是“其他与中国国家军民融合战略相关的领域”，或许可以理解这是个兜底条款，为未来的法规修订或推翻重来提供了弹性空间。

3、打算怎么给CFIUS扩权？

特朗普对总统行政权的痴迷，从第一任期就体现得很明显。据有关统计，他利用CFIUS直接干预相关具体投资并购交易，数量为美国历任总统之最。CFIUS审查，总统有决定一桩投资并购交易的绝对权力，且因为美国法院传统上遵循“国家安全谦抑”（national security deference）而很难被司法挑战，这么好用的刀，第二任期岂能不把磨得更锋利？

根据备忘录简单的描述，CFIUS未来扩权方向主要包括三个方面：

（1）限制“和中国有关联”的个人或实体投资美国的技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略性行业。

CFIUS传统上关注直接威胁美国国家安全的交易，对“医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略性行业”通常主要看交易是不是会导致中国获取美国敏感技术和数据，以及实际控制权有没有转移。

从备忘录看，这种区别可能会改变，非敏感行业的中资对美投资并购也要做好应对审查的充分准备。不仅是中国公司，“和中国有关联”的外国公司在上述领域的对美投资并购，也可能被审查。日本制铁收购美国钢铁就因为怕这个，从和中国宝山钢铁的合资公司撤资（最后也没管用）。

这似乎和特朗普此前说过多次的“欢迎中国公司来美国投资”是冲突的，也让人不禁要问你到底是真欢迎假欢迎？他说的有可能是上面那些领域以外的投资，毕竟电动汽车和动力电池这种是不是属于需要限制投资的“战略性行业”或者“先进制造”，基本上是他说了算。

（2）保护美国农田和敏感设施附近的房地产。

农田和房产交易历史上不受CFIUS审查。2018年《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）通过后，CFIUS可以审查一些房地产交易，特别是位于军事基地、政府设施或其他敏感区域附近的。

过去几年，在所谓“中国买下美国”的恐惧下，限制中国人在美国买地买房的呼声一直不断，且联邦和州层面都有动作。2023年，参议员Mike Rounds提出、旨在禁止和中国有关联的人士购买美国农田或农企的一项法案，被纳入2024财年国防授权法通过，该法还正式增加农业部长为CFIUS成员，以在涉农田购买方面增加农业安全考量。据华人组织“百人会”统计，全美已有40个州提出了164项直接限制中国公民或企业购地的法案，其中36项法案在州一级通过成法。这一趋势很可能在本届政府延续并强化。

（3）寻求（包括与国会协商）加强 CFIUS 对“绿地投资”的监管，以限制外国对手获取美国在敏感技术（尤其是人工智能）领域的人才和运营。

传统上，CFIUS 主要审查外国投资者收购或获得美国企业的“控制权”，绿地投资（即外国公司在美国设立新业务，而非收购美国企业）通常不管。FIRMMA通过后，涉及关键技术、关键基础设施和敏感个人数据（TID领域）的投资，就算是绿地投资也被审查。

从备忘录看，本届政府似乎打算针对更多中企在敏感技术领域对美绿地投资加强审查，目的则着眼于防止中国获得美国的“人才和运营”（talent and operations）。人工智能被单独挑出来突出强调，可能意味着未来中国人工智能公司很难进入美国市场本地化运营了，因为特朗普担心这些公司会“偷走”美国的人工智能人才和业务。

（4）扩大CFIUS可以管辖的“新兴和基础技术”范围。

特朗普第一任期，国会出台2018年《出口管制改革法案》(ECRA)，其第1758节要求总统启动跨机构流程，识别“新兴和基础技术”，即还没纳入出口管制清单，但被认为“对国家安全至关重要”的技术。ECRA和FIRRMA都是塞到2019年国防授权法通过的，起到了双管齐下遏制中国获得敏感技术的效果：ECRA管“出口”，FIRRMA管“投资”。

FIRRMA明确规定，将“根据ECRA第1758节受到管制的新兴和基础技术”纳入其管辖的“关键技术”范畴。因此ECRA列管的技术也会成为CFIUS审查的“关键技术”。近年来，商务部等部门不断更新“新兴和基础技术”的范围，但迄今还没有正式公布一份完整的技术目录。备忘录基本上是明确本届政府会继续做这个事。

4、这个时候发布备忘录，背后有什么考虑？

一种解释是：特朗普第二任期本来就要这么干。

严格限制中国对美投资，以CFIUS直接干预具体交易，是特朗普第一任期已经实施的政策。2018年3月，他曾签署过一个总统备忘录，指示财政部制定方案限制中国对美关键技术的投资并购。据媒体当时的披露，为执行该备忘录，财政部制定了一个相当极端的行政令草案：依据IEEPA，禁止中资持股达到25%的公司的任何投资；如交易涉及获得美国公司董事会席位或某些技术，那么持股超过10%就不行；草案还列出一些行业领域，禁止任何有中资成分的公司投资。后来，因当时的财长姆努钦担心对金融市场和商界利益损伤太大，且国会已在推进FIRRMA，特朗普才叫停该行政令，转而支持他称为“非常强有力”的FIRRMA。

反向投资审查扩张也不太令人意外。“美国优先”的题中之义，就是美国资本最好投美国，特别是在高科技领域，美国这么需要你，你干嘛去投中国，还可能不小心增强他们的军事力量。因此，反向投资审查范围的扩大，既限制了中国的科技发展，又可能实现把美国高科技投资圈住或吸回本土的目的，和“美国优先”议程高度契合。

美国新任财长Scott Bessent在参院国会听证回答参议员Ron Wyden关于反向投资透明规则的问题时说：“中国有个词，两个字，“军工”， “军” 总是排在前面。所以我们应该明白任何美国投资都可能被中国用于军事，应该对任何可能被用于人工智能、量子计算、监控以及芯片领域（美国在这些领域处于领先地位）的投资进行非常严格的审查，确保通过明智的政策来保持领先”。至于国务卿鲁比奥，更是反向投资审查在国会最积极的倡导者之一，曾公开批评拜登的联邦法规“就差用可笑来形容”（almost laughable）和“漏洞百出” （riddled with loopholes）。

事实上，备忘录提出的政策设想，很多都能从特朗普-万斯竞选纲领《Agenda 47》、特朗普御用智囊传统基金会《Project 2025》、美国优先研究所《China Policy Initiative》等报告中找到出处。

例如，备忘录中限制模和中国有关联”的个人或实体投资美国的技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略性行业，早就在《Agenda 47》中有完整具体的表述，表述一模一样。值得关注的是，《Agenda 47》明确表示：不仅应阻止中国对这些关键产业的收购，还应“迫使中国出售目前持有的任何危及美国国家安全的资产”，这意味着备忘录绝非仅着眼增量投资，已在美的存量投资也有被回溯审查的风险。

再如，将CFIUS审查范围扩大到“绿地投资”，是《Project 2025》首先提出。对中企取消适用任何“缓解协议”，是《China Policy Initiative》中一项建议的升级版。强化“反向投资审查”，则是《Project 2025》和《China Policy Initiative》共同支持和倡导的。

值得关注的是，备忘录提出的投资政策还区分了“盟友国家”、“合作伙伴”和外国对手国家：对前两者，适用一套“基于客观标准”的“快速通道”程序，以促进其对美国企业的投资，特别是涉及先进技术及其他重要领域的企业。备忘录没有说“客观标准”是什么，但明确提到会根据“适当的安全条款”（appropriate security provisions） ，“包括要求这些特定外国投资者避免与美国的外国对手形成合作伙伴关系”（partnering with United States foreign adversaries） 。

这和拜登任内最后几天发布的《人工智能扩散出口管制框架》异曲同工。扩散规则将各国分为三个等级：盟友、中间国家和外国对手，规定如果中间国家能在供应链等方面主动和中国划清界限，就可以获得更多美国GPU芯片配额。同样，这份备忘录也把世界划分成不同阵营，对盟友降低投资壁垒，对中国设立更高壁垒；对中间国家说“想投美国公司就不要投中国公司”，毫不掩饰地迫使各国选边站队。很多人说，特朗普喜欢单干，特别不善于联合盟友对付中国，但从备忘录的这招来看，还真不一定。

当然，还有另一种解释是：特朗普想和中国谈判，这只是一种施压的手段，他不会真这么干。毕竟目前还只是备忘录，可以改，就算改不了，后续制定具体实施细则也还有空间。

特朗普以芬太尼为借口，对中国加征10%关税，估计是想让中国先服个软，或至少在芬太尼方面有点动作，但这哪是我们的风格，反手就给他来了个组合拳反制，虽然力道是收着的，但不知道对方领会了没有。如果特朗普觉得是10%关税没达到让中方先服软的效果，现在拿出这个超级强硬的对华投资政策加大施压力度，也不是没有可能。

文章仅做学术探讨和市场研究交流使用，相关判断不代表任何公司或机构立场，也不构成任何投资建议。转载请注明来源。“美国第一”投资政策中英文本参见知识星球。

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（转自：东不压桥研究院）证券杠杆融资怎么操作

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